La normativa in materia di Covid-19 con particolare riferimento a contratti pubblici e cantieri di lavoro

La normativa in materia di Covid-19 con particolare riferimento a contratti pubblici e cantieri di lavoro

LA PLURALITA’ DI FONTI SU COVID-19: FONTI EXTRA UE E UE

Raccomandazione O.M.S. 30.1.2020 che dichiara l’emergenza internazionale

NB: OMS, Organizzazione Mondiale della Sanità è un’agenzia dell’ONU (Nazioni Unite) preposta alle questioni sanitarie. Fondata il 22.7.1946, divenuta operativa nel 1948, ha sede a Ginevra ed è attualmente guidata dall’etiope Tedros Adhanom Ghebreyesus, soggetto ad un’indagine indipendente. Vi aderiscono 194 Stati membri in tutto il mondo, divisi in sei grandi regioni, più due “associati”.

E’ governata dall’Assemblea mondiale della sanità (World Health Assembly – WHA), convocata annualmente in sessioni ordinarie nel mese di maggio e composta da rappresentanti degli Stati membri, scelti fra i rappresentanti dell’amministrazione sanitaria di ciascun paese (Ministeri della sanità).

È un soggetto di diritto internazionale, vincolato, come tale, da tutti gli obblighi imposti nei suoi confronti da norme generali consuetudinarie, dal suo atto istitutivo o dagli accordi internazionali di cui è parte.

LA PLURALITA’ DI FONTI SU COVID-19: FONTI EXTRA UE

La giurisprudenza internazionale ha precisato che esiste, a carico degli stati, un “obbligo di cooperare in buona fede per favorire il perseguimento degli scopi e degli obiettivi dell’Organizzazione espressi nella sua costituzione“.

È finanziata dai 194 Paesi membri con contributi fissi in base al Pil, sostanzialmente congelati dal 1987, e da contributi volontari.

Questi ultimi, che rappresentano la parte più consistente, provengono anche da una moltitudine di soggetti privati: parliamo di 4,6 miliardi di dollari su un budget complessivo di 5,6. Il primo contribuente sono gli Stati Uniti che versano in totale 893 milioni di dollari. Al secondo posto troviamo Bill e Melinda Gates con oltre 600 milioni, al terzo il Regno Unito con quasi 400, al quarto Gavi Alliance (di Bill Gates) con 370, poi il Rotary Club, il National Philantropic Trust e la Cina è al 14esimo posto con 85,8 milioni.

NB: Delibera del Consiglio dei Ministri 31/01/2020 (dichiarazione dello stato di emergenza per 6 mesi) adottata in base al D.Lgs. 2.1.2018, n. 1 (artt. 7, comma 1, lett. C) e art. 24, comma 1)

LA PLURALITA’ DI FONTI SU COVID-19: FONTI UE

Comunicazione Commissione Europea pubblicata in GUE dd. 1.4.2020 sull’utilizzo degli appalti pubblici nella situazione di emergenza

LA PLURALITA’ DI FONTI SU COVID-19: FONTI NAZIONALI

1.Decreti-legge (emanati dal Governo) convertiti in legge entro 60 gg. (dal Parlamento)

• D.L. 23.2.2020, n. 6, conv. in L. 5.3.2020, n. 13: NB: all’art. 3 si prevede che tutte le misure di gestione dell’emergenza sono adottate con D.P.C.M.
• D.L. 2.3.2020, n. 9 (abrogato dalla L. 24.4.2020, n. 27)
• D.L. 8.3.2020, n. 11 (abrogato dalla L. 24.4.2020, n. 27)
• D.L. 9.3.2020, n. 14 (abrogato dalla L. 24.4.2020, n. 27)
• D.L. 17.3.2020, n. 18, conv. in L. 20.4.2020, n. 27: NB. Contiene numerose norme che incidono sul D.Lgs. 50/2016 (soprattutto per acquisti a procedura negoziata e anticipazione: v. art. 91), oltre che sulla giustizia civile, penale ed amministrativa e sulla sospensione dei termini dei procedimenti amministrativi (v. art. 103) e cantieri privati e contratti (art. 103, comma 2-ter) e applicazione di decadenze o penali e pagamenti (art. 91)LA PLURALITA’ DI FONTI SU COVID-19: FONTI UE

  1.Decreti-legge nazionali (emanati dal Governo) convertiti o meno in legge entro 60 gg. (dal Parlamento)

  • D.L. 25.3.2020, n. 19, conv. in L. 22.5.2020, n. 35 (NB: art. 2 prevede che le misure di contenimento sono adottate con DPCM; art. 3 prevede che le Regioni possono adottare con ordinanza misure più restrittive e che i Sindaci non possono adottare ordinanze in contrasto con le norme statali; art. 4 prevede che il mancato rispetto delle misure di contenimento dell’art. 1 prevede la «sanzione amministrativa», irrogata dal Prefetto, del pagamento di una somma tra € 400 ed € 3000, con aumento fino ad 1/3 se si utilizza veicolo)
  • D.L. 8.4.2020, n. 23 (su misure a sostegno e proroga al 15.5. della sospensione dei termini amministrativi)
  • D.L. 30.4.2020, n. 28 (su intercettazioni e giustizia)
  • D.L. 10.5.2020, n. 30
  • D.L. 16.5.2020, n. 33
  • D.L. 19.5.2020, n. 34 (decreto rilancio) che presuppone 98 Decreti attuativi, da adottare in gran parte entro luglio 2020
  • LA PLURALITA’ DI FONTI: FONTI PRINCIPALI PRIMARIE
  • 1bis. Leggi regionali: esempio: L.R. F.V.G. 1/4/2020, n. 5

    2.D.P.C.M.

    • DPCM 23.2.2020
    • DPCM 25.2.2020
    • DPCM 25.2.2020
    • DPCM 1.3.2020
    • DPCM 1.3.2020
    • DPCM 4.3.2020
    • DPCM 8.3.2020
    • DPCM 11.3.2020
    • DPCM 22.3.2020
    • DPCM 1.3.2020 integrato da decreto MISE 25.3.2020
    • DPCM 1.4.2020
    • DPCM 10.4.2020
    • DPCM 26.4.2020
    • DPCM 17.5.2020 con allegati 14 Protocolli e 3 Linee Guida
    • DPCM 18.5.2020
    • LA PLURALITA’ DI FONTI: FONTI PRINCIPALI
      4. Ordinanze del Commissario Straordinario per l’attuazione e coordinamento su COVID-19
      5. Protocolli tra organizzazioni datoriali e sindacali, talvolta recepiti a livello di allegati a D.P.C.M. (tra cui il Protocollo ambienti lavoro ed il protocollo cantieri) e Documenti Tecnici di Enti (es.: INAIL di aprile 2020 su possibile rimodulazione delle misure di contenimento del contagio da SARS-CoV-2 nei luoghi di lavoro e strategie di prevenzione
      6. Ordinanze Protezione civileemanate sulla base del Codice della Protezione civile (D.Lgs. 2.1.2018, n. 1, modificato dal D.Lgs. 6.2.2020, n. 4, che ha abrogato la precedente Legge 24.2.1992, n. 225)
         • soprattutto ord. n. 630 dd. 3.2.2020, modif. da ord. 638 dd. 22.2.2020 per contratti pubblici e ord. n. 655 dd. 25.3.2020 per contratti pubblici
    • Il prezzario regionale è previsto dall’ art. 40 della legge regionale 14/2002 “Disciplina organica dei lavori pubblici”.
      6. PREZZIARI REGIONALI: previsti da art. 40, 1° c., lett. e), L.R. F.V.G. 14/2002
    • NB: servono per dare uniformità di indirizzi interpretativi a livello regionale all’interno di un’attività di consulenza. L’aggiornamento del prezzario è affidato ad un «Tavolo tecnico» che riunisce i rappresentanti degli operatori economici e altri soggetti istituzionali del settore (Unioncamere, ANCI, UPI, ANCE, Confartigianato, Confapi, Ordini e Collegi professionali del FVG).
      Svolge la sua attività attraverso un monitoraggio permanente dei prezzi, riferiti ad una selezione di prodotti-campione, al fine di rilevarne le variazioni periodiche. Il percorso metodologico seguito per la stesura del prezzario è il seguente:
      • • creazione di banca dati aggiornata da gestire in via informatica;
          • individuazione di singole voci di costo elementare e classificazione in categorie omogenee;
        • individuazione di una serie di prezzi-campione;
        • monitoraggio dei prezzi-campione sul mercato;
        • analisi dei dati e individuazione dei coefficienti di rivalutazione da applicare alle voci elementari;
        • rivalutazione delle voci elementari e conseguente aggiornamento dei valori di prezzo dei magisteri e delle opere compiute;
        • I prezzi dei lavori e delle opere compiute sono dunque il risultato dell’aggiornamento dei prezzi delle singole voci elementari che li compongono.

          Con delibera n. 670 dell’8 maggio 2020, la Giunta regionale ha approvato l’appendice al prezzario 2019, al fine di fornire agli operatori del settore una serie di articoli e prezzi nel rispetto delle indicazioni normative e dei protocolli per il contenimento della diffusione del virus COVID-19.

      LA PLURALITA’ DI FONTI: FONTI SECONDARIE (PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI)

    • Ordinanze contingibili ed urgenti dei Presidenti della Regione (e FAQ di chiarimento)
    • Ordinanze contingibili ed urgenti dei Sindaci
    • Ordinanze dei Prefetti
    • LA PLURALITA’ DI FONTI: FONTI TERZIARIE INTERPRETATIVE DI LIVELLO SUPERIORE
      10. Provvedimenti ANAC in materia di contratti pubblici
      • ANAC, vademecum 22.4.2020 per velocizzare e semplificare gli appalti pubblici: ricognizione delle disposizioni acceleratorie e di semplificazione;
      • ANAC, deliberazione n. 312 dd. 09/04/2020 (indicazioni sullo svolgimento delle procedure e l’esecuzione);
      • ANAC, atto di segnalazione n. 4 dd. 09/04/2020 (sull’applicazione dell’art. 103, co. 1, Cura Italia);
      • ANAC, deliberazione n. 268 dd. 19/03/2020 (sospensione termini ANAC);
      • ANAC, deliberazione n. 289 dd. 01/04/2020 (esonero dal versamento della contribuzione ANAC);
      • ANAC, comunicato del Presidente dd. 04/03/2020 (attestazioni SOA)
      • LA PLURALITA’ DI FONTI: FONTI TERZIARIE MERAMENTE INTERPRETATIVE
        11. Circolari di vari Ministeri:
        • Min. Interno
        • MISE
        • Min. Salute
        • Min. Infrastrutture e Trasporti
        • Min. Giustizia
        12. Circolari regionali:
        • Es: circolare 27.3.2020 su pagamento SAL
        13. 13. FAQ di chiarimento a D.P.C.M. o a ordinanze varie regionali e non
        14. Delibere regionali o comunali su argomenti specifici
            • 15. Circolari di associazioni pubbliche o private varie
              • Circolari ANCI
              • Circolari ANCE
              • Circolari Confindustria
              • Circolari Ordini professionali
              • Altre Circolar
              • IL PROBLEMA DI FONDO: LEGITTIMITA’ DELLE METODOLOGIE ADOTTATE PER NORMARE IN MATERIA DI COVID -19
              • E’ emerso un vasto dibattito soprattutto rispetto a:

                a)Legittimità o meno dei D.P.C.M. rispetto ai poteri del Parlamento e prerogative costituzionali

                b)Limiti della possibilità di normare da parte delle Regioni o province autonome (sia con legge che con ordinanze)

                c)Limiti della possibilità di normare da parte dei Sindaci

                d)Enorme confusione e sovrapposizione di fonti

                e)Per il futuro: limiti dell’eventuale imposizione di strumenti quali le APP o i vaccini (che, ad esempio, potrebbero essere imposti per i cantieri di lavoro o per determinati settori o per godere di determinate prerogative)

                f)Sostanziale esautoramento dei Prefetti

                NORME SU CONTRATTI PUBBLICI

              • 1.D.Lgs. 50/2016 e s.m.i. (soprattutto D.L. 32/2019 conv. in L. 55/2019, c.d. «sblocca cantieri»)

                2.Norme varie (antimafia, sanzioni penali subappalto, ecc.)

                3.Modifica al D.Lgs. 50/2016 mediante un provvedimento «semplificazione» o «sblocca cantieri-bis» che conferma l’impostazione dello sblocca cantieri-1 e abolizione di quasi tutti i D.M. e Linee Guida ANAC

                4.Nomina di Commissari, già previsti nella L. 55/2019, per specifiche grosse opere (c.d. Modello Genova)

                5.Legge Europea con specifiche modifiche mirate (es.: subappalto) perché oggetto di contestazione comunitaria

                6.Versione n. 3 del Regolamento previsto dalla L. 55/2019 (n. 351 articoli)

                7.Completa modifica del D.Lgs. 50/2016 come da disegno di legge del 2019 attualmente ancora al Senato?

                8.Leggi regionali Sicilia ed Trento e Bolzano

                9.Futura Legge regionale F.V.G. mutuando quella di Bolzano?

                10.NB: è ancora vigente la L.R. 14/2002 e soprattutto i D.P.Reg. 165 e 166/2003

                 

                NORME SU CANTIERI PUBBLICI

              • 1.D.Lgs. 81/2008

                2.D.Lgs. 50/2016 e s.m.i.

                3.D.M. 49/2018 se gara bandita dopo maggio 2018: ad esempio art. 5, comma 8, lett. c): il verbale di consegna deve contenere «la dichiarazione che…lo stato attuale è tale da non impedire l’avvio e la prosecuzione dei lavori»

                4.DPR 207/2010 se gara bandita ante maggio 2018: art. 154: il verbale di consegna deve contenere la dichiarazione che «…lo stato attuale è tale da non impedire l’avvio e la prosecuzione dei lavori»

                5.Eventuali richiami nelle norme su COVID-19 (es: art. 207, D.L. 34/2020 e art. 91, comma 2, D.L. 18/2020 su anticipazione del 30%)

                6.Norme regionali F.V.G.? Ad esempio art. 55, comma 3, D.P.Reg. 165/2003: “In nessun caso si procede alla stipulazione del contratto, se il Responsabile unico del procedimento e l’impresa appaltatrice non abbiano concordatamente dato atto, con verbale da entrambi sottoscritto, del permanere delle condizioni che consentono l’immediata esecuzione dei lavori”.

                NORME SU CANTIERI PRIVATI

                1.D.Lgs. 81/2008

                2.Codice civile (soprattutto artt. 1655 e ss. su contratto di appalto privato)

                3.Eventuali richiami nelle norme su COVID-19 (es.: art. 103, comma 2-ter D.L. 18/2020 conv. in L. 27/2020: il committente privato deve pagare i lavori eseguiti sino alla data della sospensione dei lavori ed i termini di inizio e fine lavori sono prorogati ex lege

                • INFORTUNIO E IMPUTABILITA’ ALL’IMPRESA

                  Circolare INAIL dd. 20.5.2020, n. 22, con il parere favorevole del Ministro del lavoro e delle politiche sociali con nota del 20 maggio 2020, prot. 5239:

                  a)art. 42, D.L. 18/2020: COVID 19 contratto durante il lavoro è infortunio sul lavoro

                  b)circolare INAIL 13/2020: ai fini dell’accertamento dell’infortunio si seguono le stesse linee guida di altri casi di malattie infettive (v. circolare INAIL 74/1995)

                  c)Il riconoscimento della prestazione INAIL come infortunio non assume rilievo alcuno per sostenere l’accusa, in sede civile o penale, del datore di lavoro (v. sentenza Cassazione penale n. 3182/2020)

                  d)responsabilità se: violazioni di legge o obblighi derivanti dalle conoscenze sperimentali e tecniche (e cioè protocolli e linee guida nazionali o regionali di cui all’art. 1, comma 14, D.L. 33/2020)

                • RIPRESA DEI CONTRATTI PUBBLICI IN CORSO

                  Il DL dispone la ripresa (DM 49/2018, art. 10 e art. 107, Codice).

                  üaggiornamento del PSC

                  üadeguamento dei maggiori oneri e costi della sicurezza

                  QUALI STRUMENTI?

                  • variante ex art. 106, co. 1, lett. c), n. 1, Codice;
                  • art. 8, co. 2, DM 49/2018

                  Sottoscrizione del verbale di ripresa con RISERVA

                  SEDE DELL’ISCRIZIONE

                  DELLE RISERVE

                  Art. 191, co. 2, DPR 207/2010 o D.M. 49/2018

                  formulazione della domanda sul primo «atto idoneo a riceverla» (i.e. verbale di consegna dei lavori; libretti delle misure, liste settimanali, conto finale; verbale di sospensione e verbale di ripresa dei lavori; ordini di servizio; verbale di ultimazione dei lavori)

                  formulazione della domanda sul registro di contabilità

                  conferma della domanda sul conto finale

                • CONTENUTO

                  DELLE RISERVE

                  NB: o art. 191, co. 3, DPR 207/2010 oppure Regolamento interno a ciascun Ente come da D.M. 49/2018

CONTENUTO

CAUSA PETENDI:

ragione su cui la pretesa si fonda

PETITUM:

quantificazione della pretesa

IMPREVEDIBILITA’ OGGETTIVA DELL’EVENTO

IN CASO DI FATTO IMPREVEDIBILE – NONOSTANTE LA DILIGENZA MEDIA IMPIEGATA DAL COMMITTENTE – il committente può:

1. a) riconoscere all’appaltatore le maggiori somme adottando una variante «determinata da circostanze impreviste e imprevedibili» (art. 106, co. 1, lett. c, Codice);
2. b) non riconoscere all’appaltatore le maggiori somme à l’appaltatore ha la facoltà di far valere le sue pretese iscrivendo riserva

– redazione di un verbale di concordamento nuovi prezzi (v. nuovo elenco prezzi per spese di sicurezza Covid-19, Regione FVG) 

– riduzione del tempo e/o dell’importo di emissione del SAL (v. Atto di segnalazione ANAC n. 5 dd. 29/04/2020)

APPALTI AGGIUDICATI IN ATTESA DI STIPULA DEL CONTRATTO

– aggiornamento del PSC

– adeguamento dei maggiori oneri e costi della sicurezza

– predisposizione di un addendum a latere del contratto, sul quale l’appaltatore può già formulare sue riserve

– il vincolo si scioglie (v.art. 32, co. 4 e 8, Codice)

– variante ex art. 106, co. 1 lett. C) n. 1 Codice ??

PROTOCOLLI CANTIERI

• negli ambienti di lavoro: 14/03/2020 integrato il 24/04/2020 (allegato 6 e allegato 7 al DPCM 26/04/2020)
• nei cantieri edili: 19/03/2020
• DPCM 26/04/2020, art. 2, co. 6

– allegato 6;

– allegato 7;

– allegato 8: nel settore del trasporto e della logistica

 

• nota Direzione centrale infrastrutture e territorio prot. n. 21944/P dd. 27/04/2020